当前位置:首页 > 学习交流
公共部门大数据应用的动机、能力与绩效: 理论述评与研究展望

 

 大数据应用为公共部门创新创造了新机遇,但也提出了新挑战。公共部门为什么应用大数据?大数据应用的特征和策略是什么?大数据应用会改善政府绩效并创造公共价值吗?已有文献对这些问题进行了初步研究,但仍然还有待于深化和拓展。本文综述了同该领域相关的研究文献,探究了公共部门应用大数据的驱动因素,明晰了大数据应用的关键策略和机制,提出了一个解释公共部门大数据应用的动机、能力与绩效的理论框架,并明确了未来研究的关键议题、实证场域和研究路径。
一、引言
社交媒体、智能手机、摄像头和探测器等信息技术的迅猛发展和广泛普及,使人类社会的数据产生、采集与分析都出现了革命性颠覆,大数据时代应运而生。大数据在规模(volume)、速度(velocity)、多变性(variability)、多样性(variety)和复杂性(complexity)等方面,都远远超越传统数据,并在不断颠覆许多领域的管理和决策。数据代表一种新的科学研究方法,强调充分收集、整理和分析经验数据以进行判断和预测。近年来,大数据已经成为国内外的热点话题,学术界和产业界都试图在该领域取得突破。目前,大数据在流行病和公共医疗卫生、公共安全、城市管理、民众响应等许多方面,都得到了越来越多的探索和应用。但是,围绕大数据应用的讨论和研究仍然主要局限于企业部门,而有关公共部门使用大数据的研究还处于起步阶段。
尽管大数据为公共部门变革创造了条件,但如何有效应用大数据以创新管理、优化决策和提升绩效,却殊非易事。实际上,各国各级政府部门都还没有对大数据革命做好完全充分的准备,无论是在认知和能力方面都有待提升。类似于流程再造、全面质量管理、平衡计分卡等管理时尚,都曾“昙花一现”。一些部门看似应用了大数据,但实际上他们并没有真正这么做,而只是“虚假性扩散”(illusory  diffusion)或“象征性采用”(symbolic  adoption),使技术采用的感知与行动之间存在较大差距。许多引入信息技术的组织,因为没有改造流程和融入管理系统,并没有产生预期的绩效回报。尽管越来越多的地方政府采用Citi Stat等城市一体化集成管理系统,但是许多都偃旗息鼓或收效甚微。究其原因,领导支持、能力建设、组织文化等因素至关重要,是关乎大数据应用成败的关键因素,但也恰恰最容易在技术应用中被忽视。
社交媒体、大数据与智慧城市的应用日趋普遍,中国政府高度重视“互联网+”和改革创新,这些都为公共部门应用大数据提供了强大动力。与上一轮政府网站建设的财政投入相比,大数据应用的资金投入将会呈几何级增长。但是,过去分散和割裂的部门信息系统,很难为数据共享共用提供支撑,甚至成为阻碍大数据应用的瓶颈。自2008年《政府信息公开条例》实施以来,各级政府部门公开了大量信息,但“信息孤岛”现象严重,信息被共享和利用的情况不容乐观。越来越丰富多样的政府过程和结果数据,为包括公民和媒体在内的外部利益相关者监督和问责政府部门提供了强力支持,但是这些数据都还没有被政府披露和公开,外部参与者也并未充分应用。比如,上海市政府率先开通了数据开放平台,但数据更新频率很低,一些数据档案沦为“僵尸”档案,社会开发和利用状况也不尽如人意。与此同时,缺少专家支持和技术能力的政府部门可能迷失于数据海洋,而无法合理确定政策着力点和管理重心。
在国家推动“互联网+”和创新创业的背景下,政府部门如何首先创新求变并应用大数据,从而为社会创新和创业提供必要的引导和支撑,就显得尤为重要和紧迫。围绕公共部门大数据应用,以下问题值得深思和研究:
①备受吹捧和热炒的大数据,会不会诱发各地政府“一窝蜂”地“一拥而上”,并导致“重复建设”而有违其应用初衷?为什么有些部门裹足不前而不积极推动大数据应用?政府官员如何认识和理解大数据及其在政府部门的应用前景?
②在大数据应用的不同阶段,为什么会出现阻滞而导致差距产生?如何推动数据在不同辖区、部门和群体之间的共享共用?哪些因素影响大数据应用的策略与模式?
③大数据应用如何影响公共服务绩效?大数据应用怎样创造公共价值?如何更高效地使用财政资金和信息技术,以确保大数据应用的回报和收益?
上述问题是理解和推进大数据应用的关键理论与现实问题,但目前都还没有得到充分研究。在综述已有研究和反思现有实践的基础上,本文指出未来研究应从理论上澄清公共部门大数据应用的主要状况、所处环节及其特征,为大数据应用提供理论依据。本文将聚焦公共部门应用大数据的程度、策略和模式,从动机与能力两个方面研究大数据应用的驱动因素、基本特征、关键过程和绩效影响。与此同时,本文指出应对国内外主要城市大数据应用进行比较案例研究并开发数据库,全景式刻画中国城市公共部门大数据应用状况和进展,为该领域研究提供实证证据。就实践意义而言,这些研究将有助于识别大数据应用的驱动因素,为公共部门合理推动大数据应用提供政策启示。与此同时,实证分析大数据应用对政府绩效的作用路径,为公共部门提升大数据应用的价值和收益提供经验依据。
二、文献评估
总体来看,与公共部门大数据应用相关的研究文献包括如下四个方面:首先,与该议题最相关的研究是大数据在公共部门的应用状况,以及智慧城市的研究;其次,政府网站、社交媒体、地理信息系统等其他信息技术创新的采用和扩散研究,为研究公共部门大数据应用提供了理论启示;再次,大数据应用的关键是政府数据的开放与共享,而与之相关的研究是政府信息公开和开放数据;最后,大数据在决策与管理中的应用是循证决策与管理的集中表现,而许多大数据都表现为公众反馈、等候时间、满意度等政府绩效信息,这些方面的研究能够为本文提供启示。
(一)大数据及其在公共部门中的应用状况与问题
大数据应用对公共部门的价值已经得到了学界的广泛共识。据估计,大数据应用可以通过运营效率提升而使欧盟国家政府支出降低1000亿欧元,这还不包括减少舞弊和增加税收的成效。科技美国基金会对美国、瑞典、丹麦和加拿大等国家的10个大数据应用案例进行比较研究,并总结了大数据应用的关键路径。Linders对台湾的政府主导型电子治理进行研究,并将其总结为以公民为中心、数据驱动的个性化服务和对一线员工的充分授权等三个关键特征。Janssen等指出,开放互联的大数据同智慧城市相互补充,但如何将分散的数据资源整合以为民服务,却并不是看起来那么直截了当。此外,城市之间的相互学习与伙伴关系,是推动智慧城市发展的关键因素。
值得注意的是,大数据理论和技术及其在公共部门的应用,都尚处于初期发展阶段。2012年对美国联邦政府的调查显示,尽管政府数据在不断增长,大数据的收益非常明显,但却仅有60%的机构会分析其所收集的数据,而只有40%的机构会将数据用于战略决策。对美国州和地方政府的调查表明,大数据应用的状况更加堪忧,政府部门在数据归属、存储与开发,以及计算能力和人员储备等方面,都还有很大差距。面对大数据这座“金矿”,很多公共部门缺乏足够的能力去挖掘,也少有动力去涉足,其背后原因值得研究。
从国内研究来看,学者们对公共部门应用大数据的价值与意义、趋势与前景都有了基本认识。一些学者介绍了其他国家政府应用大数据的案例,并比较美国、澳大利亚、新加坡等不同国家的应用策略。一些研究探讨了大数据在政府信息公开、公众反馈信息管理、流动人口信息管理等领域的具体应用,还有研究考察了政府开放数据的主要策略与价值创造过程。还有学者认为,政府在大数据生态系统中扮演至关重要的角色,特别是在应对城市管理复杂问题时尤其如此。但是,公共部门对大数据的态度、实际使用情况及其效果和影响仍然没有得到研究,大数据应用的具体策略与模式也没有被识别。
(二)政府信息技术创新与扩散
大数据应用作为一项信息技术创新,可以借鉴创新采用和扩散的研究文献。RogersMohrBerry等、BorinsWalkerChristensen等有关创新的动机与能力的文献,为大数据应用研究提供了理论基础。在政府信息技术创新的采用和扩散方面,学者们开展了大量研究。社交媒体等Web2.0技术为政府2.0提供了技术支持,但对荷兰和美国的研究都显示,政府部门在采用社交媒体方面却呈现不同的策略。郑磊等案例研究社交媒体推动政民互动和信息公开的作用,发现政务微博仍然没有摆脱传统行政模式。研究者发现,地方政府使用社交媒体是逐步演进的,主要扮演社会管理和提升政治合法性的角色。
在政府创新扩散方面,刘伟区分了政策扩散的不同模式,并探讨了政策扩散的具体过程。马亮对公安微博和政务微博在中国地级市的扩散进行实证分析,并对政府2.0在全球各国政府的扩散进行了实证研究,揭示了上级命令、公众压力、资源和能力、府际竞争和学习等因素的作用。朱旭峰等对行政审批制度改革在中国地级市的扩散进行实证分析,发现官员流动、地方发展和扩散效应都是影响因素,而中央政策则使扩散呈现动态特征。与此同时,政策企业家、创新代理人和意见领袖等对创新的引领和推动作用不容忽视。上述研究为理解信息技术创新扩散提供了启示,但大数据应用所需要的资金投入、人员调配和部门协调都远甚于上述创新,所以亟待对大数据应用的采用和扩散进行实证研究。
(三)政府信息公开与开放数据
政府信息公开是公共问责的基础条件,也是大数据应用的关键前提。上海财经大学、北京大学、清华大学、中国社会科学院等机构都研究了政府和财政透明的评估体系,并对中央和地方政府信息公开状况进行评估。尽管开放数据对于政府、公民和企业都有好处,但政府采用却面临许多障碍。围绕政府信息公开的影响因素,学者们进行了大量研究。一些学者对政府信息公开的影响因素进行了实证研究,发现政府的意愿和能力至关重要。对城市环境污染的研究显示,大企业的利益阻挠不利于政府信息公开。与此同时,人力资源匮乏和管理系统支持不足,可能也抑制了政府信息公开。此外,政府部门之间的信息共享也面临多方面的障碍,特别是不同利益相关者的期望不尽相同。政府公开信息与数据为大数据应用提供了条件,但政府是否真正挖掘和利用这些数据,仍然值得进一步研究。
(四)循证管理决策与绩效信息使用
循证(evidence-based)最初源自医学,指医生应采用最新医学研究证据作为诊断和处方依据。科学管理与决策强调循证,即以科学方法收集、处理、存储和分析大量和多源的证据,并基于证据来为政府决策提供研判和决定的依据。大数据应用是循证决策的集中表现,但政府部门对循证决策的态度暧昧,并受到政治意识形态的左右。与此同时,绩效评估获得了越来越多的政府绩效信息,但并没有被真正使用,并可能导致目标替代和其他负面影响。此外,数据驱动型企业对利润和生产率的作用得到了实证支持,但大数据应用对公共价值创造的影响,还需要进一步厘清其作用路径。
综上所述,现有研究文献还很难对本文关注的上述问题予以关注和回答。尽管大数据应用得到了学术界越来越多的关注,但分散在多个分支领域的研究文献,还没有得到系统和有效的整合。与此同时,上述研究在很大程度上停留在理论探讨和案例描述上,没有针对中国地方政府应用大数据的实际状况、驱动因素和主要特征开展实证分析。总体来看,在大数据应用、信息公开、政府创新、循证决策与绩效管理领域,存在严重的知识鸿沟并阻碍了国家治理现代化和政策决策科学化。本文将从公共部门应用大数据的驱动因素、模式与策略以及结果和影响等方面进行讨论,以期深化该领域的研究进展并试图回答上述研究问题。
三、理论框架与研究主题
聚焦公共部门的数据驱动、创新采用与循证决策,本文认为未来研究应聚焦如下议题:围绕大数据应用,应从公共部门采纳、实施、吸收和适应等环节出发,实证分析大数据应用的具体策略与模式,为全面理解大数据应用的进程、问题与影响等提供依据。大数据应用主要受到公共部门的动机与能力的交互影响,而它们又受到领导人的观念与能力、部门成员的支持与参与,以及府际关系和跨部门合作、公众的知情与参与、企业和社会组织(NGO)的伙伴关系等因素的综合作用。在上述因素的综合影响下,大数据应用会进一步影响公共服务绩效。据此,未来研究的理论框架应以大数据应用的环节、策略与模式为核心,从前端关注大数据应用的外部环境、动机与能力,从后端关注大数据应用的绩效影响,从而形成了一个公共部门大数据应用的完整过程链条。
(一)公共部门大数据应用的环节与程度研究
大数据应用是公共部门引入的一项技术创新,并对其组织架构与流程产生影响,因而也是一项管理和组织创新。政府创新的采用是一个复杂的非线性过程,需要对其涉及的环节和采用的程度加以分析。目前的研究主要关注公共部门是不是对大数据应用感兴趣,以及是否应用了大数据技术。但是,公共部门是否真正应用了大数据?大数据技术是否得到了公共管理者的关注和运用?大数据技术是否同公共部门的管理实践有效匹配和兼容?这些问题都还没有得到实证分析。
尽管电子政务研究的分阶段理论模型得到大量应用,但是仍需要经过修订后才可以置于大数据应用的场域中。基于创新扩散理论,未来研究可以从创新的采纳(adoption)、实施(application/implementation)、吸收(assimilation)和适应(adaptation/reinvention)等环节,探究大数据使用的驱动因素及其作用机理。在大数据应用的不同环节之间,都可能存在一定的差距(gap),使其作用止步不前。比如,一些部门表面上宣称关注大数据,但却并没有采用,产生所谓的“象征性采用”或“虚假性采用”。一些政府引入了大数据设备和技术(如开通data.gov.cn),但是工作部门和人员却并没有实际使用,使采纳和实施之间存在很大的差距。只有明确了大数据应用所处的阶段和差距,才能为进一步提升其应用效果提供依据。据此,未来可以从理论上梳理大数据应用的环节和程度,并实证刻画和比较公共部门应用的状况与进程。
(二)公共部门大数据应用的动机与能力研究
为什么政府部门(不)应用大数据?公共部门大数据应用受到哪些驱动因素的影响?又面临哪些障碍的阻滞?总体来说,动机和能力是驱动大数据应用的关键因素,因为公共部门只有意愿和能力兼具,才可以使大数据应用发挥效力。借鉴RogersMohrBerryBerry以及Christensen等的理论文献,未来需要重点关注公共部门的动机(motivations)和能力(capacities),以构造法(configurational  approach)为指引,构建大数据应用的“动能”理论框架,解释大数据应用的主要原因。从动机来看,城市主要领导和部门首长对大数据应用的认识是怎样的,特别是其职业背景、晋升激励、成就动机和公共服务动机等,是影响公共部门应用大数据的关键因素。就能力而言,城市公共部门的财政投入、信息技术人力资源、信息基础设施和管理系统、跨部门协调能力,是支撑城市大数据应用的关键因素。
与此同时,政府内部与外部的利益相关者和环境因素,将塑造公共部门应用大数据的动机与能力。上级政府的推动、各地公众参政议政的意愿和技巧、本地产业界的支持、社会组织的融合、兄弟辖区和部门的竞争等等,这些因素也不容忽视。目前,住房和城乡建设部与国家测绘地理信息局都在推动智慧城市建设,但是两者却缺乏必要的协调,使各地政府难以明确发展方向。尽管大数据应用将有助于政府节约成本和提高效率,但网络安全和维稳压力也会令政府望而却步。各类数据在呈几何级增长,缺少数据存储设施和计算能力的地方政府,不得不仰赖大学和企业等机构提供的云服务。此外,来自公众、产业界、专业协会等方面的利益相关者所形成的倡议和压力,也是影响政府大数据应用的关键因素。这些方面的因素都需要在未来加以研究,以明晰大数据应用的关键驱动因素。
(三)公共部门大数据应用的策略与模式研究
未来应基于国内外城市案例的比较研究,识别公共部门大数据应用的主要模式与具体策略。大数据应用意味着从数据管理到数据治理的转型,数据管理更侧重政府内部的数据采集、处理与使用,而数据治理则涉及全社会的数据流动与应用。换句话说,政府不是数据的唯一或主要来源,政府也不再是数据的垄断者和所有人,政府也需要与其他主体谈判和协商。例如,未来可以通过比较案例研究,识别公共部门大数据应用的主要模式和具体策略,并对不同模式和策略的特征、驱动因素、优势和劣势以及预期影响等进行比较分析。
大体来说,公共部门大数据应用可以分为政府主导型、产业驱动型、社会发起型、混合型等几种模式。进一步来看,公共部门在大数据应用中可能采取集成式的,即由一个部门集中存储和利用数据;也可能是分布式的,即各个部门各自开发和存储数据;还可以是联合式或外包式的,即主要依赖外部供应商。不同城市采用的模式和策略不尽相同,它们的路径选择受到不同驱动因素的组合影响,并会导致截然不同的结果和影响。中国许多城市和新加坡采取政府主导模式,主要通过政府的大力推动、财政投入和政策性采购等手段,来加快大数据应用。韩国城市的产业驱动色彩鲜明,三星等大型企业扮演主要角色,为其产业输出和技术出口建立典范。因为欠缺政府和企业的双引擎驱动,香港公共部门的大数据应用以社会发起为主。美国大城市以社会发起为主,并兼有政府的主导和参与,其混合性非常突出。未来可以对上述案例进行比较研究,并识别公共部门大数据应用的策略与模式。
(四)公共部门大数据应用的绩效影响研究
公共部门应用大数据会对公共服务绩效产生怎样的影响?未来可以研究大数据应用对公共部门绩效的影响路径,并从三个方面予以探究。首先,政府绩效是包括经济、效率、效果、公平、响应等多维度的概念,大数据应用对不同绩效维度的作用不尽相同。其次,大数据应用对不同群体的影响可能存在差异,有可能进一步拉大贫富差距和社会不平等。例如,大数据应用会使收入不均和教育不平等导致的数字鸿沟(digital  divide)继续拉大,不利于公共服务均等化目标的实现。与此同时,大数据应用可能未必导致预期的公共服务绩效改进,甚至可能诱发非预期的负面影响。比如,因为数据泄露而导致公共安全和个人隐私受到挑战。大数据应用对创造公共价值的贡献,在于通过一系列变革而提高了公共服务的增加值,如推动信息流动和透明、实时收集绩效信息、细分客户并提供定制化服务、精密分析和优化决策、开发和提供新服务等。与此同时,公共部门的动机与能力、外部环境特征、利益相关者参与等,都会影响大数据应用的价值创造和绩效影响。未来可以通过实证研究,分析大数据应用对政府绩效的作用机理,特别是识别大数据应用影响公共价值创造的关键因素和主要路径。上述研究将明确大数据应用的绩效影响机理,为优化大数据应用流程并提升公共服务绩效提供经验依据。
四、研究展望与关键议题
(一)研究展望
通过这些研究,未来可以实现如下预期目标:一是揭示公共部门大数据应用的关键驱动因素。大数据应用的潜力和前景都非常诱人,但其资源投入和失败风险也较大,所以公共部门并不会自动采用。当动机不强且能力不足时,强制和贸然采用则可能使大数据应用项目失败乃至导致负面产生。因此,设计大数据应用的激励和推进机制就显得尤为必要。未来研究可以从组织和外部环境出发,聚焦公共部门的动机和能力,揭示大数据应用的关键驱动因素。在此基础上,提出公共部门大数据应用的动力机制,从而为大数据应用提供驱动力并扫清障碍。
二是刻画公共部门大数据应用的环节和进程。公共部门应用大数据的深度、广度和程度存在很大差异,一些部门仅象征性地浅尝辄止,另一些部门则“盆景”式地将其应用局限于特定领域,还有一些部门可能并未在决策和管理中真正使用大数据产生的信息和证据。只有细致刻画大数据应用所处的阶段、所在的环节和深入的程度,才能为公共部门优化决策和提升绩效提供有针对性的对策建议。未来研究可以借鉴创新采用和政策扩散的理论模型,特别是电子政务成熟度的阶段模型,深度刻画公共部门大数据应用的环节和进程。
三是识别公共部门大数据应用的策略和模式。在不同的公共部门和政策领域,大数据应用的具体策略不同,所呈现的模式也不同。需要在理解大数据应用的环节和进程的基础上,识别大数据应用的策略和模式。未来研究可以依据计划行为理论和制度响应理论,通过理论分析和案例研究,识别公共部门大数据应用的具体策略和可能模式。具体来说,未来研究可以从大数据应用的生态系统角度出发,关注政府内外不同利益相关者对大数据应用的态度、行为与互动关系,进而识别大数据应用的策略和模式。
四是解释公共部门大数据应用的绩效影响和价值创造。尽管已有文献探讨和验证了大数据应用在私营部门价值链创造中所发挥的作用,但针对公共部门的实证分析还付诸阙如。大数据应用对不同的绩效维度和不同的利益相关者可能产生不同的影响,因此需要通过理论和实证研究加以解释。未来研究可以在上述研究的基础上,厘清大数据应用对公共服务绩效的作用机理和创造公共价值的基本逻辑,识别大数据应用影响公共服务绩效的中介变量。与此同时,将环境特征和其他因素考虑在内,以考察这些变量对大数据应用的调节效应。
(二)亟待解决的关键问题
在实际研究中,未来亟待解决如下四个关键问题:一是公共部门大数据应用的程度和阶段研究。目前有关电子政务成熟度和就绪度的评估已日臻成熟,但关于大数据应用的评估还不明朗。由于大数据应用的复杂性、技术性和专业性等特点,使其评估和监测的难度较大。与此同时,不同部门和政策领域的问题和特征不同,也会影响大数据应用的评估和判断。未来研究可以结合创新采用和政策扩散理论,对大数据应用的程度和阶段进行识别研究,为评估公共部门大数据应用进程提供理论框架和经验依据。
二是公共部门动机与能力对大数据应用的影响研究。公共部门的动机和能力如何影响大数据应用的程度和阶段?未来研究可以聚焦该问题,从动机与能力的匹配关系出发,通过构造法研究二者对大数据应用的影响机制。当动机和能力都较强时,大数据应用就有充足的动力。但是,当动机较强而能力不足,或者动机不足而能力较强时,大数据应用就面临不容忽视的障碍。与此同时,政府组织和外部环境会深刻塑造公共部门的动机和能力,并进而影响大数据应用及其进程。
三是公共部门大数据应用的策略与模式识别研究。公共部门在应用大数据时所采取的策略和呈现的模式存在较大差异,识别不同应用案例的特征与属性,就显得尤为关键。但是,不同部门和领域的大数据应用案例纷繁复杂,需要从中剥离出体现其实质差异的属性。未来研究可以结合计划行为理论和制度响应理论,对大数据应用的策略和模式进行研究。与此同时,从多个利益相关者的角度出发,考察多主体互动角力对大数据应用策略和模式的影响。
四是基于大数据应用的循证决策研究。大数据技术在公共决策循证咨询的使用状况还处于初步阶段,亟需进一步细化和明晰。未来可以研究适合公共决策循证咨询的数据架构与体系,并通过案例研究考察大数据技术的应用实例,比如利用公众投诉和抱怨数据优化公共服务流程、利用公交卡使用和公共自行车租赁数据评估城市交通政策。决策剧场的虚拟性较强,但是因为其将现实场景进行逼真呈现,可以为循证决策提供非常有力的咨询服务。因此,未来可以将城市管理和舆情监测等作为具体政策领域,研究政府决策者看得懂和用得着的大数据决策剧场模式,通过数据可视化推动循证决策。
(三)研究路径、实证场域与研究方法
⒈研究路径
针对上述研究议题和关键难题,在实证研究的对象选择和场域设置方面,应有如下考虑:首先,在具体的实证研究设计方面,未来研究应以中国280余个地级以上城市为研究对象。这些城市是公共部门大数据应用的主要层级,并在资源禀赋、经济社会发展水平、政府财力状况、公共服务供给程度和大数据应用状况等方面存在较大差异。与此同时,未来研究应选择中国、美国、新加坡、中国香港等国家和地区的城市进行案例比较,以揭示这些城市公共部门应用大数据的动机、策略、能力与结果。对这些城市进行实证分析,将有助于深化人们对大数据应用的认识与理解,并为推进大数据应用提供有针对性的对策建议。
在开展上述研究时,应联合多方力量开发“中国城市公共部门大数据应用”的案例库和数据库。比如,应用政策文本、访谈和问卷调查等手段,对中国280余个地级以上城市的主要公共部门应用大数据的进展进行全景式扫描,涉及的政策领域包括行政服务、公共交通、环境保护、医疗卫生、公共教育等,具体变量包括:是否及何时采用、覆盖范围、财政投入、主要部门、数据架构、主要策略、共享与开放程度、结果和影响等。
⒉实证场域
就大数据应用的具体领域,未来研究应重点关注如下方面的具体应用:市民投诉热线与城市集中响应系统、城市社区网格化管理系统、城市智能公共交通系统、城市环境可持续发展,等等。这些方面既是关系国计民生和城市发展的重点部门,也是目前大数据应用的主要领域,能够有力支撑上述研究议题。
首先,市民对公共服务的投诉和抱怨,通过多种渠道汇聚而成大数据,为城市公共服务改善提供了依据。目前,中国许多城市的12345热线、中国台北的1999综合热线、美国纽约等城市的311Citi Stat、新加坡的社区事务署等,都结合地理信息系统,对居民投诉数据进行定位和集成处理,并用于绩效管理。这些集中的客户服务系统是公共部门大数据应用的典型代表,对其加以研究具有重要价值。
其次,城市综合管理的精细化和信息化集中体现在网格化管理,即将城市片区按照人口密度和地理距离等划分为网格,并通过多种手段采集数据并开展精细化管理。对网格化管理这一带有中国特色的大数据应用实践进行研究,将有助于理解智慧城市如何推进,并为社会管理创新提供经验依据。
再次,包括私家车、公交车、地铁、出租车和公共自行车等在内的交通模式,每时每刻都在产生巨量数据,为出行人员的理性选择、路线优化和峰值平抑等提供了决策条件,使城市智能交通日臻完善。目前大数据应用的主要领域之一就是城市交通,未来研究应对城市交通管理部门利用这些数据辅助决策和优化管理的状况进行研究。
最后,在环境可持续发展领域,对水电煤气等各类能耗、空气污染、噪音污染和水污染等数据的汇聚与利用,为推动城市节能减排提供了巨大动力。但是,这些数据往往是分散的,且没有得到有机整合和充分利用。未来应对城市环境保护部门进行研究,以考察可持续发展领域的大数据应用状况与特征。
⒊研究方法
就研究方法而言,应从大数据应用的驱动因素、环节和阶段、策略和模式以及绩效影响和价值创造等方面提炼最关键的变量,并对变量之间的相互关系进行理论研判,以构建公共部门大数据应用的中层理论。在此基础上,从文本资料分析、多案例比较和大样本问卷调查等三个方面推进。在具体研究中,未来研究应综合采用如下量化和质性研究方法。
首先,未来研究应利用问卷调查法,面向中国280余个地级以上城市政府开展问卷调查,跟踪城市主要公共部门应用大数据的具体情况,包括政府部门出台的政策文件、投入的财政资金、涉及的政策领域和采取的运营模式等,并了解公共管理人员对大数据应用的态度与动机。与此同时,未来研究应采用多案例比较研究法,对中国北京、杭州、西安、香港,美国纽约和蒙哥马利郡,新加坡等城市开展公共部门大数据应用的比较案例研究,对这些城市政府的大数据应用案例进行深度分析和国际比较,识别大数据应用的关键策略与模式,目前有关大数据应用的研究还局限于零星和分散的个案分析,尚无法为人们提供一个大数据应用的全景式图谱。以中国地级以上城市为实证研究的具体场域,并通过多元方法采集公共部门大数据应用的资料,从而可以更加细致地刻画中国地方政府大数据应用的主要影响因素、基本过程与特征以及绩效影响。据此形成的数据库可以根据大数据应用的阶段递进而不断更新,并可以通过共享、开源和开放而实现数据库的更广泛使用。
其次,未来研究应开展文本分析,以政策文本、媒体报道和网站信息等为数据来源,开展以文本分析法为核心的二手数据分析,提炼与公共部门大数据应用有关的关键变量,并联合问卷调查数据来构建城市层面的数据库。与此同时,未来研究应开展深度访谈,选择部分典型城市和政策领域,与公共部门大数据应用的利益相关者(包括政府官员、技术人员、社会公众、相关企业、非营利组织、专家学者等)进行半结构化访谈,了解大数据应用的主要动机、面临的问题和障碍、采取的解决方案、基本特征和绩效影响等,梳理公共部门信息技术创新和循证决策面临的主要收益、挑战和障碍等。
此外,未来研究应基于上述研究获取的城市层面的数据库,利用相关分析、多元回归分析和社会网络分析等多变量统计分析技术,识别公共部门大数据应用的驱动因素,研究大数据应用的主要策略及其影响因素,以及大数据应用对公共服务绩效的影响。
最后,还应开发与大数据应用相关的前沿方法和技术,以识别大数据在公共部门应用的新现象并予以解释。在此基础上,更好地解释公共部门大数据应用的前因、过程与后果,提出推动公共部门大数据应用的政策建议。
五、结论
目前,有关大数据应用的研究还局限于特定方面或角度,还没有能够提供一个完整性的解释框架。公共部门大数据应用涉及政府信息公开与数据开放共享、循证决策与管理、政府创新采用与实施、绩效信息使用等议题,并需要跨学科的理论整合。本文针对公共部门大数据应用面临的主要问题进行文献评估,厘清现有文献所存在的主要贡献与不足,并突出本项目期望填补的研究空白。本文通过综述已有文献发现,目前有关公共部门大数据应用的理论框架还未成形,已有文献仍然局限于分散化的探讨,很大程度上阻碍了该领域的研究进展。
本文聚焦公共部门大数据应用的核心问题,从动机、能力、特征与绩效出发,构建的理论框架可以解释公共部门大数据应用的驱动因素、过程与特征、绩效影响。本文构建了公共部门大数据应用的理论框架,聚焦大数据应用的环节、策略与模式,从外部环境、动机与能力解释大数据应用的驱动因素,并研究大数据应用对公共服务绩效的影响路径,从而形成了一个公共部门大数据应用的完整过程链条。这一理论框架的完善与验证,不仅有助于解释公共部门大数据应用的前因、过程与后果,而且能够经过调整而适用于多个层级和领域。
未来应构建和检验公共部门大数据应用的前因、过程与后果的理论框架,并提出良性推动大数据应用的政策建议。基于创新采用和政策扩散理论,未来应以中国地级以上城市的市民投诉、社区管理、公共交通和环境保护等部门为研究场域,实证研究大数据应用的采纳、实施、吸收和适应等环节,以及不同环节之间的差距和阻滞症结;聚焦公共部门的动机和能力,通过构造法构建“动能”理论框架,解释大数据应用的驱动因素及其作用机理;识别大数据应用的主要模式和具体策略,并比较分析不同模式和策略的特征、驱动因素、优劣势及预期影响;实证分析大数据应用对政府绩效的作用机理,识别其影响公共价值创造的关键因素和主要路径。
应从多个角度和层面对公共部门大数据应用进行全方面研究,为识别大数据应用的主要影响因素、基本过程和特征以及绩效影响提供经验依据。与此同时,未来研究应收集数据,包括二手资料、问卷调查数据、案例文本等,并开展二手数据分析、案例模式匹配和多元统计分析等,对公共部门大数据应用的关键驱动因素、主要过程和机制以及绩效影响等进行理论导向的实证分析。大数据应用的复杂性和环境依存性较强,通过多种研究方法从多个维度加以研究,能够帮助识别大数据应用在公共部门所呈现的最重要特征,有助于揭示公共部门大数据应用的规律性认识。
大数据在公共政策和管理中的应用前景得到了公共管理者的肯定,但是其应用难度和挑战也不容忽视,以至于许多部门畏缩不前而没有进展。本文探究了公共部门应用大数据的驱动因素,明晰了大数据应用的关键策略和机制,并解释了大数据应用对政府绩效的影响。本文提出的这些研究议题将可以帮助公共管理人员廓清大数据应用的核心问题,有助于破解大数据应用中认知与行动之间的鸿沟,并进而通过政策建议推动大数据在公共部门的切实应用。